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汶上法院关于房屋行政登记案件民行交叉问题统计分析

来源:原创   发布时间: 2013年08月28日

  近年来,随着我国经济社会的快速发展,城市房地产价格也随之一路飚升,由此引发的各类房屋行政登记案件不断增多。在房屋行政登记案件中,多数存在“民行交叉问题”,该问题曾是困扰民事审判、行政审判多年的难题,汶上法院对此类案件进行了统计分析。

  一、近年来汶上法院房屋行政登记案件审理的基本情况及主要特点

  (一)案件审理的基本情况。2009年,汶上法院受理房屋行政登记案件5件,占当年收案总数的 4.8 %,其中撤回起诉 3 件,裁定驳回原告起诉1件,判决撤销房屋行政登记1件;2010年,受理房屋行政登记案件9件,占当年收案总数的 9.3 %,其中撤回起诉 1件,裁定驳回原告起诉1件,判决撤销房屋行政登记4件,判决维持登记1件,判决确认房屋登记行为违法2件;2011年,受理房屋行政登记案件 11 件,占当年收案总数的12 %,其中撤回起诉 4 件,裁定驳回原告起诉1 件,判决撤销房屋行政登记2件,判决维持4件。

  (二)此类案件主要特点。一是房地产市场日益活跃,各类房屋行政登记案件受案数量不断增多,所占行政诉讼案件的受案比例逐渐加大。二是有关房屋行政登记法律规定不够规范。如对登记机关的登记行为应是作形式审查还是必须进行实质审查的问题、工作人员的过失责任与赔偿责任的关系认定问题、诉讼时效问题等等,因缺乏明确、具体、统一的规定,对相类似的案件可能会作出截然不同的裁判结果。三是该类案件大都与民事案件相关联,房屋行政登记案件起诉的原因是因为民事权益之争,当事人提起房屋行政登记行政诉讼,实质是对民事权益被登记机关登记确认不服。

  二、房屋行政登记案件民事诉讼在前原则适用理论依据及法律支持

  (一)相关法律规定。房屋所有权设立必须经过前期的民事行为(即原始取得或者继受取得)及后续房屋行政登记行为两个程序。前边的民事行为是基础和前提,后续行政行为属于国家强制设定,两个行为构成房屋所有权取得的两个阶段。第一阶段民事行为完成,行为人取得的是房屋所有权的期待权;第二阶段登记行为完成后,国家承认行为人取得房屋物权。由此可见,民事行为、行政行为是界限分明、性质不同的两个行为,所谓“民行交叉问题”,其实两者的关系并不纠结。传统观念认为,房屋登记行为是一种行政确权行为,近年来,主流观点认为房屋登记行为属于物权公示行为,行政机关的审查并登记,目的是向社会公开,产生物权公信,由此产生信赖利益保护,保护善意第三人,维护交易安全。房屋登记行为本身并不赋予权力或者免除义务,也不创设权利或者剥夺权利。房屋所有权证只是房屋行政登记机关审查申请人提供登记材料的结果,给予申请人房屋产权的证明。这种审查、登记,申请人以外的人没有介入,客观上是有其局限性和针对性的。 基于此,《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定:当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的,裁定中止诉讼。

  (二)审判实践表现。当事人的行政诉讼请求都是撤销行政登记行为,其实这只是一个表面上的争议,实质争议仍是民事权利争议。而行政诉讼由于其自身的特性只能审查行政机关作出行政行为的合法性问题,无法解决民事争议。首先,由于房屋登记是申请人单方提供申请登记资料,其申请内容不可能表露出有民事产权争议的内容,行政机关发现不了民事争议,如有产权争议行政机关依法就不会给予登记。其次,行政诉讼的结果无论是撤销还是维持行政登记行为,都无助于实质性民事争议的解决,民事权利还是处于争议状态。第三,民事行为的效力只能适用民事法律确认,行政法律法规不调整平等民事主体之间的权利义务关系。 这类民事诉讼案件中如何对待行政机关颁发的“房屋所有权证”是个难题。所以,在房屋所有权民事争议案件中,房屋所有权证是不应当作为民事产权证据适用的,因为它是国家对“申请人提供的房屋登记材料”审查的结论,是行政机关的行政行为的载体。真正的民事证据应当是民事行为的载体——“申请人提供的房屋登记材料”。也就是说民事诉讼要排除行政登记行为的干扰,只对发生产权争议的民事行为进行审查。如果还以房产证作为房屋所有权民事争议定案的依据,民事诉讼就会变得毫无意义。

  三、行政诉讼途径解决民行交叉问题的缺陷

  (一)提起行政诉讼解决此类纠纷存在的不足。一是将导致民事诉讼与行政诉讼的混乱。根据实质审查原则的观点,人民法院只有查清房屋的权利状况,才能认定登记机关的登记行为是否合法。查明的权利主体与权利登记人相一致时,登记发证行为才为合法,否则即为不合法。这一观点需要在权利请求人与权利登记人之间的权属进行判定,在审判程序和适用法律上,势必要按照民事诉讼的程序,适用民事实体法律进行审查,如此一来,审查登记机关的登记颁证行为就转化为审查权利请求人与权利登记人之间的权属纠纷。这一审查内容显然是超过了行政诉讼的审查范围,将由行政诉讼代替民事诉讼,在诉讼上造成混乱。二是行政诉讼的判决与其后民事诉讼的判决结果将不可避免出现矛盾。导致这一矛盾的原因在于行政诉讼与民事诉讼的举证责任不同。在行政诉讼中,权利请求人只要认为自己与登记的房屋有利害关系,即可以提起行政诉讼,且登记机关负有举证义务,登记机关无法证明自己行为合法时,其作出的登记行为将被撤销。登记被撤销以后,该房屋的权属争议仍然存在。因此,权利请求人并不当然能够取得权利登记,势必又要通过民事确权诉讼来最终认定权利主体。但权利请求人在提起民事确权诉讼中,负有证明自己是房屋的真正权利的人举证义务,一旦不能证明上述事实,其请求将被法院驳回。也就是说,权利主张人有可能打赢行政官司,但不一定能打赢民事确权官司。在这种情况下,行政诉讼的判决与民事诉讼的判决就不可避免的出现矛盾。

  (二)通过民事诉讼弥补不足更为妥善。根据物权理论及产权登记的性质来看,应当是先有权利而后有登记,权利是内容,登记是形式。因此解决此类纠纷的实质问题就是权利的归属问题。而这一问题产生于权利请求人与权利登记人之间,这一问题的解决也有待于通过民事诉讼的途径解决。至于权利请求人与登记机关之间并无实质争议。因此,只要提起民事诉讼就能够从根本上解决问题。也只有通过民事审判才能对权属纠纷作出正确的认定,才能让双方当事人充分享受举证、质证等诉讼权利,达到程序与实体上的公平与公正。同时,直接提起民事诉讼还可以避免行政诉讼与民事诉讼判决结果相互矛盾的现象。民事判决后,可以凭借生效的法律文书要求登记机关重新登记。登记机关如果拒不重新登记的,权利请求人可以以登记机关行政不作为提起行政诉讼,而此时的行政诉讼就顺理成章,不会出现上述的种种弊端。

  四、几点对策和建议

  (一)加快立法,建立和完善科学的房屋登记制度。尽快制定和完善有关房屋登记的法律、法规和规章,统一在实践中存在的混乱,是解决当前审理房屋行政登记案件诸多问题的根本办法。虽然在《物权法》中,对不动产登记制度作出了基本规定,但是这些规定仍有许多不明确的地方,不能解决现实登记行为中遇到的问题,亟待法规和规章的进一步细化,应尽快出台关于物权法适用问题的解释。

  (二)正确把握审理房屋行政登记诉讼案件的规律。房屋行政登记只是对民事行为的认可行为,而不是对民事纠纷的处理行为。认清房屋行政登记行为的性质,才能进一步把握好审理房屋行政登记诉讼案件的规律。有些房屋行政登记案件涉及不动产标的额很大,矛盾尖锐,处理不当,会影响社会稳定,对每一件案件都要从立法目的、法律原则、社会效果综合考虑,真正使行政审判体现公正、公平。

  (三)明确对房屋行政登记行为的司法审查标准。司法审查是房屋行政登记行为最终的救济渠道,是公正的最后屏障,所以司法审查的权限理应高于行政登记机关。

  (四)正确处理行使审判职能与支持登记机关依法行政的关系。一方面,我们要坚决纠正房屋行政登记机关的错误,另一方面,也要进一步加强与房屋行政登记机关的沟通,通过提出司法建议、召开座谈会、举办法律讲座等方式,达成法律理解的一致和案件处理的共识,使司法权与行政权和谐统一。

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